Notes from the IAPP Canada: Kerr's privacy questions echo in Bill C-22

Some weeks, the news sends you back to an old friend. Listening to the Senate begin its study of Bill C-22 this week, I found myself rereading a piece Ian Kerr wrote for the Ottawa Citizen in May 2008. Kerr, who held the Canada Research Chair in Ethics, Law and Technology at the University of Ottawa, was a good friend of many in our community, including me. He died in 2019, far too young, and I still miss his voice in debates exactly like this one. This week, it turns out, he had already made much of the argument.

He was writing about two Supreme Court of Canada decisions on sniffer dogs. A divided court accepted that police dog searches could proceed on reasonable suspicion rather than the usual standard of reasonable grounds to believe. Kerr's worry was not really about dogs — he had a pretty awesome dog named Newton. It was about what happens to privacy when we break information into smaller and smaller bits until none of the bits seems worth protecting. He called it information reductionism.

Supreme Court Justice Ian Binnie saw the same trap from the bench, observing that much police work consists of assembling apparently meaningless scraps of information into a significant picture. A single scrap may look crude and harmless. The picture it helps complete may not be.

Kerr also warned that the difference between believing and suspecting is not semantics. Suspicion is easily constructed, he argued, and a legal culture built on it invites arbitrary action and profiling. He was equally blunt about why the standard had been lowered at all: A dog sniff is only useful to police who do not already have enough evidence to meet the higher standard. As he put it, "Diminishing constitutional scrutiny in order to accommodate an existing technology — now that is what I call the tail wagging the dog."

He predicted that dog searches would soon be supplemented by electronic noses, sensor networks and AI. Eighteen years later, the technology has changed, but the pattern he identified has arrived right on schedule in Bill C-22, the Lawful Access Act, 2026.

The bill passed the House of Commons 18 June and, following a second reading in the Senate, was referred to the Standing Senate Committee on National Security, Defence and Veterans Affairs 22 Oct. It remains proposed legislation and is not in force. On 2 Nov., Privacy Commissioner of Canada Philippe Dufresne appeared before that committee and identified five areas where the OPC feels further amendments are warranted. His intervention was notable for a number of reasons, all of which I can't get into here.

One area that concerned him significantly is the proposed production order for subscriber information. The mechanism requires judicial authorization, but law enforcement would have to establish reasonable grounds to suspect that an offense has been or will be committed, and that the subscriber information sought will assist the investigation. That suspicion standard is the very move Kerr worried about in 2008, now applied not to odors drifting from a knapsack but to the records that identify us to the services we use every day.

The justification offered for it has a familiar reductionist tone. Subscriber information is described as basic: a name, address, telephone number and IP address. Looking at one field at a time, each item seems modest. But Dufresne told senators that both the definition of subscriber information and the range of organizations from which it could be compelled remain broad relative to that threshold, and that the order could reach healthcare providers, lawyers, financial institutions and dating services. Confirmation that a person has a relationship with a particular service can say something meaningful about their health, finances, legal affairs or private life. These are scraps too, and they assemble into more detailed pictures.

The commissioner's proposed solution is targeted. He recommended narrowing the definition to a finite list of discrete identifiers and limiting the production order to telecommunications service providers. Alternatively, he suggested excluding medical or privileged information. His other recommendations point in the same direction, including an overarching requirement that obligations under the act be necessary and proportionate.

None of this denies that law enforcement has legitimate reasons to seek identifying information efficiently when investigating serious crimes, or that delays can matter. It asks, instead, that we be honest about the trade being made. A lower standard, attached to information we have first persuaded ourselves is too basic to matter, is exactly the combination Kerr taught so many of us to notice.

This week, the IAPP has been exploring who might deliver our next Ian Kerr Memorial Lecture at the IAPP Canada Symposium 2027 in Toronto next May — another reason he has been on my mind. I can't presume to know everything Kerr would have said about Bill C-22, and I would not want to put words in his mouth. But I know some of the questions he would have asked because he asked them 18 years ago. 

What picture do these scraps assemble into? And are we adjusting the standard because the balance truly requires it or because the tools are more useful that way? Senators could do worse than sit with those two questions as their study continues. I only wish he were here to ask them himself. He would have made the argument better than I can, and he would have made us laugh while he did it.

Notes de l'IAPP Canada : Les questions de Kerr sur la vie privée résonnent dans le projet de loi C-22

Certaines semaines, l’actualité nous ramène à un vieil ami. En écoutant le Sénat entreprendre cette semaine son étude du projet de loi C-22, je me suis retrouvé à relire un texte qu’Ian Kerr avait publié dans l’Ottawa Citizen en mai 2008. Ian, titulaire de la Chaire de recherche du Canada en éthique, droit et technologie à l’Université d’Ottawa, était un bon ami de bon nombre de membres de notre communauté, moi y compris. Il est décédé en 2019, beaucoup trop jeune, et sa voix me manque encore dans des débats exactement comme celui-ci. Cette semaine, il s’avère qu’il avait déjà formulé une bonne partie de l’argument.

Il écrivait au sujet de deux décisions de la Cour suprême du Canada portant sur les chiens renifleurs. Une Cour divisée avait accepté que les fouilles effectuées à l’aide de chiens policiers puissent reposer sur des motifs raisonnables de soupçonner, plutôt que sur la norme habituelle des motifs raisonnables de croire. Ce qui inquiétait Ian, ce n’était pas vraiment les chiens (et il avait un chien plutôt génial nommé Newton). C’était ce qui arrive à la vie privée lorsque nous fractionnons l’information en fragments de plus en plus petits, jusqu’à ce qu’aucun ne semble mériter de protection. Il appelait cela le réductionnisme informationnel.

Le juge Binnie avait vu le même piège depuis le banc, faisant remarquer qu’une bonne partie du travail policier consiste à assembler des bribes d’information apparemment dénuées de sens pour former un portrait révélateur. Une seule bribe peut sembler rudimentaire et inoffensive. Le portrait qu’elle contribue à compléter peut ne pas l’être.

Ian avertissait aussi que la différence entre croire et soupçonner n’est pas qu’une affaire de sémantique. Le soupçon se construit facilement, soutenait-il, et une culture juridique qui s’appuie sur lui ouvre la porte à l’arbitraire et au profilage. Il était tout aussi direct sur la raison pour laquelle la norme avait été abaissée : un chien renifleur n’est utile à la police que lorsqu’elle ne dispose pas déjà d’assez d’éléments pour satisfaire à la norme plus exigeante. Comme il l’écrivait : « Réduire le contrôle constitutionnel pour accommoder une technologie existante, voilà ce que j’appelle la queue qui remue le chien. » [traduction]

Il prédisait que les fouilles canines seraient bientôt complétées par des nez électroniques, des réseaux de capteurs et l’intelligence artificielle. Dix-huit ans plus tard, la technologie a changé, mais le schéma qu’il avait cerné se retrouve, exactement comme prévu, dans le projet de loi C-22, la Loi de 2026 sur l’accès légal.

Le projet de loi a été adopté par la Chambre des communes le 18 juin et, après sa deuxième lecture au Sénat, a été renvoyé le 22 octobre au Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale, de la défense et des anciens combattants. Il demeure un projet de loi et n’est pas en vigueur. Le 2 novembre, le commissaire à la protection de la vie privée du Canada, Philippe Dufresne, a comparu devant ce comité et a relevé cinq points sur lesquels le Commissariat estime que d’autres modifications s’imposent. Son intervention était remarquable pour plusieurs raisons, que je ne peux pas toutes aborder ici.

Un de ces points le préoccupait particulièrement : l’ordonnance de communication proposée à l’égard des renseignements relatifs à l’abonné. Le mécanisme exige une autorisation judiciaire, mais la police devrait établir des motifs raisonnables de soupçonner qu’une infraction a été ou sera commise et que les renseignements relatifs à l’abonné demandés seront utiles à l’enquête. Cette norme fondée sur le soupçon est précisément le déplacement qui inquiétait Ian en 2008, appliqué cette fois non pas aux odeurs émanant d’un sac à dos, mais aux dossiers qui nous identifient auprès des services que nous utilisons chaque jour.

La justification avancée reprend un ton réductionniste familier. Les renseignements relatifs à l’abonné sont présentés comme élémentaires : un nom, une adresse, un numéro de téléphone et une adresse IP. Examinés un à la fois, chacun de ces éléments paraît modeste. Mais le commissaire Dufresne a dit aux sénateurs que la définition des renseignements relatifs à l’abonné et l’éventail des organisations susceptibles d’être contraintes de les communiquer demeurent vastes par rapport à ce seuil, et que l’ordonnance pourrait viser des fournisseurs de soins de santé, des avocats, des institutions financières et des services de rencontre. La confirmation qu’une personne entretient une relation avec un service donné peut révéler quelque chose de significatif au sujet de sa santé, de ses finances, de ses affaires juridiques ou de sa vie privée. Ce sont aussi des bribes, et elles s’assemblent en portraits beaucoup plus détaillés.

La solution proposée par le commissaire est ciblée. Il recommande de restreindre la définition à une liste finie d’identifiants précis et de limiter l’ordonnance de communication aux fournisseurs de services de télécommunications. À défaut, il suggère d’exclure les renseignements médicaux ou protégés par un privilège. Ses autres recommandations vont dans le même sens, notamment l’ajout d’une exigence générale selon laquelle les obligations prévues par la loi doivent être nécessaires et proportionnées.

Rien de tout cela ne nie que les organismes d’application de la loi aient des raisons légitimes d’obtenir efficacement des renseignements d’identification lorsqu’ils enquêtent sur des crimes graves, ni que les délais puissent avoir de l’importance. Il s’agit plutôt d’être honnête quant au compromis qui se fait. Une norme moins exigeante, appliquée à des renseignements que nous nous sommes d’abord convaincus d’être trop élémentaires pour avoir de l’importance, est exactement la combinaison qu’Ian a appris à tant d’entre nous à repérer.

Cette semaine, l’IAPP réfléchissait à la personne qui prononcera notre prochaine conférence commémorative Ian Kerr, au Symposium de Toronto en mai prochain, autre raison pour laquelle il occupait mes pensées. Je ne peux pas prétendre savoir tout ce qu’Ian aurait dit au sujet du projet de loi C-22, et je ne voudrais pas lui prêter des propos. Mais je connais certaines des questions qu’il aurait posées, parce qu’il les a posées il y a 18 ans. Quel portrait ces bribes permettent-elles d’assembler? Et ajustons-nous la norme parce que l’équilibre l’exige véritablement, ou parce que l’outil est ainsi plus utile? Les sénateurs ne perdraient rien à garder ces deux questions à l’esprit pendant que leur étude se poursuit. Je souhaiterais seulement qu’il soit là pour les poser lui-même. Il aurait mieux présenté l’argument que moi, et il nous aurait fait rire en le faisant.

This French companion article is not meant to be an exact translation, but rather an article that generally covers the same topic as the English article.